在国企改革深化推进、国有资本布局持续优化的时代背景下，存量资产低效闲置与优质资源供给不足的矛盾日益凸显，盘活“三资”不仅是国企提质增效的必由之路，更是助力区域经济高质量发展的重要抓手。

　　国资智库将持续刊发“三资”盘活专题系列文章，今天为您分享上海国资院科研咨询中心高级研究员方宁的署名文章《破茧与蝶变 国企经营权盘活的核心路径与实战图谱》。

　　在深化国有企业改革与高质量发展并轨前行的当下，如何让沉淀的存量资产重新焕发生机，已成为国企破解发展瓶颈、实现动能转换的核心命题。

　　长期以来，众多国有企业，尤其是地方平台公司，普遍面临着“持有重资产、运营轻资产”的结构性矛盾：一方面，账面上沉淀着大量的土地、厂房、公共设施乃至自然资源经营权；另一方面，由于机制僵化、权属不清或模式单一，这些资产不仅未能创造应有的现金流，反而产生了高昂的维护成本，形成了所谓的“沉睡资产”。

　　经营权盘活，正是在这一背景下应运而生的破局之道。它不同于简单的资产变卖，而是一场关于“使用权、收益权、运营权”的深度重构。通过特许经营、组合供应、资产证券化乃至精细化运营，国企将原本静态的“资源存量”转化为动态的“资本增量”。

　　从辽宁本溪的停车位拍卖到山东平阴的低空经济特许经营权出让，再到湖南益阳的自然资源“打包”供应，我们看到的不仅是交易数据的刷新，更是国有资本配置理念的深刻变革——即从“管资产”向“管资本”跃迁，从“持有者”向“运营商”转型。

　　本文将结合全国各地的最新实践，深入剖析国企经营权盘活的几大核心路径，试图勾勒出一幅兼具操作性与前瞻性的实战图谱。

　　公共设施经营权是国企手中最为常见却也最容易被低估的资产。在传统的行政管理模式下，停车位、广告位、充电桩等零散资源往往由政府或国企下属单位分散管理，其价值实现形式仅限于低廉的行政性收费甚至免费使用，导致严重的“价值漏损”。而经营权盘活的第一要义，便是通过确权和市场化交易，将这些碎片化的公共资源进行整合与价值重估。

　　辽宁本溪县的实践为我们提供了一个极具代表性的微观样本。该县通过公开拍卖方式，将2660个智慧停车位和4565个公共空间广告位的特许经营权进行盘活，起拍价高达1.62亿元。这一数字的冲击力在于，它相当于该县2024年上半年一般公共预算收入的33% 。

　　这一案例深刻揭示了经营权盘活的“乘数效应”：通过引入社会资本对停车位进行智能化改造和专业化运营，政府不仅一次性回收了未来多年的现金流，更通过社会资本的介入提升了公共服务质量。

　　对于国企而言，这类盘活的核心在于“场景整合”。以往，一个路段的广告牌和另一个区域的停车位分属不同部门管理，难以形成规模效应。而通过国企作为实施主体，将区域内分散的公共空间使用权进行集中打包、统一评估、整体出让，极大地提升了资产包对市场的吸引力。这不仅是资产的变现，更是公共空间商业价值的深度挖掘，实现了城市管理职能与国有资本运营职能的有机统一。

　　如果说公共设施盘活是“点石成金”，那么自然资源的经营权盘活则是“山水变现”。传统的自然资源出让往往局限于单一要素，如单纯的采矿权或单纯的林地租赁权。

　　这种割裂式的供应方式不仅效率低下，且无法体现生态系统整体的市场价值。近年来，湖南等地率先探索的“自然资源资产组合供应”模式，彻底打破了这一僵局，为国企盘活沉睡的山水资源提供了全新的解题思路。

　　湖南益阳的“桃花江竹海”项目堪称这一模式的典范。面对761.2公顷的广阔区域，当地并未简单地将土地或林木分开处置，而是创新性地将国有建设用地使用权、集体林地经营权、林木所有权以及竹林生态碳汇权益等5个产权关系进行系统整合，形成了一个集“竹资源开发+生态旅游+碳汇经济”于一体的复合型资产包。这一组合供应前，资产估值不足4亿元；而通过组合打包，最终以7.89亿元成交，不仅刷新了湖南纪录，更带动了当地千余人就业 。

　　这一案例对国企的启示是深远的：作为自然资源的所有权代表或代理行使主体，国企应当具备“生态产品价值化”的系统思维。水库淤泥、河道采砂、林下空间、甚至空气中的碳汇，这些看似不相关的要素在特定空间内其实具有极强的协同效应。黑龙江铁力市拍卖水库淤泥经营权、湖北襄阳将国有建设用地与林下空间使用权“打包”出让 ，均属于此类探索。

　　国企在盘活此类资产时，应跳出单一资源视角，以“生态共同体”的理念进行整体规划，通过“所有权与经营权适度分离”的方式，将治理责任与开发收益捆绑，既能解决生态修复的资金来源，又能通过市场化手段实现自然资本的保值增值。

　　随着技术迭代与政策松绑，经营权盘活的疆域正从传统的“砖瓦土木”向“星辰大海”延伸。新型基础设施，尤其是以低空经济、数字经济为代表的新兴领域，正成为国企抢占话语权、布局未来产业的关键抓手。相较于传统资产，这类经营权的盘活更具战略意义，它不仅关乎资产收益，更关乎一个地区在新经济版图中的生态位。

　　2024年，山东平阴县低空经济特许经营权以9.24亿元成交的新闻曾引发广泛关注 。这一看似大胆的尝试，实则是对区域空域资源、地面基础设施（如通用机场）、飞行服务保障体系的一次系统性整合与输出。

　　国企通过出让特定区域内的低空飞行运营权，吸引专业化的通航企业或物流公司入驻，既能快速培育当地的低空经济产业链，又能通过特许经营权转让获得丰厚的反哺资金。

　　无独有偶，在交通基础设施领域，金融创新同样为经营权盘活打开了新空间。中交集团发行的“华泰-中交沌口长江大桥资产支持专项计划”，不仅是规模近50亿元的REITs产品，更是全国首例将高速公路数据资产融入ABS的创新实践。该产品采用“基础设施收益+数据资产增值”的双重价值机制，让沉睡在收费系统里的车流数据变成了可定价、可交易的资产 。

　　上海隧道股份发行的钱江隧道REIT，同样实现了隧道类资产公募REITs“从0到1”的突破 。这些案例表明，在新基建领域，国企不仅要盘活物理空间，更要盘活数据空间。

　　经营权不再是简单的“过路费”收取权，而是基于智能运维、数据分析的增值服务权。国企作为新基建的投资主力，必须学会利用资产证券化工具打通“投、建、运、退”的闭环，让沉淀的重资产通过金融毛细血管重新流动起来。

　　在城市更新与乡村振兴的双重背景下，文旅资源与闲置资产的经营权盘活，展现出极具温度的“柔性魅力”。这类盘活往往不涉及大规模拆除重建，而是通过微改造、精提升以及运营前置，将废弃的厂房、老旧的大院、闲置的水面转化为具备现金流能力的文旅地标或创新空间。国企在这一过程中扮演的角色，不仅是“房东”，更是“导演”和“第一推动力”。

　　石狮市祥芝镇古浮渔人港湾的蜕变，生动诠释了这一路径。面对昔日“散乱旧”的闲置资产，当地采取“国企引导+社会资本”的合作模式，通过经营权让渡和利益共享机制，将普通的渔港和紫菜馆打造成了富有吸引力的文旅地标 。

　　这种模式在广东广州同样得到了验证。在黄石花园小区的改造中，国企将空置的直管公房以EPCO（设计、采购、施工、运营一体化）模式引入社会资本，将“灰头土脸”的老旧公房改造为“奶油风”青年公寓，出租率一举突破90% 。更值得借鉴的是，改造后的架空层变成了集便民服务、茶饮、非遗体验于一体的共享空间，实现了社会效益与经济效益的双赢。

　　而在山东滨州，滨达实业集团的思路更为开阔：他们将原湿地修复技术中心改造为中国（滨州）航天文化体验中心，将闲置的北海宾馆改造为学校，将社区邻里中心转型为农产品直播基地 。这种“腾笼换鸟”式的功能置换，背后是对市场需求的精准洞察。

　　文旅资源的盘活，难点不在建设而在运营。国企手握大量闲置或低效资产，若自行组建团队运营，往往面临专业能力不足、机制不活的困境。

　　通过“国企持有、社会运营、收益共享”的模式，国企能够有效嫁接专业机构的运营能力，让资产在专业操盘下快速产生现金流，同时也为城市保留了历史记忆，增添了文化活力。

　　纵观上述种种盘活路径，其成功的背后无一不依赖于制度层面的突破与创新。经营权盘活是一场涉及法律、财税、规划、金融多领域的系统性工程，若没有配套的制度供给，再优质的资产也只能“待字闺中”。

　　首先，确权是盘活的前提。在永州市体育场的改造案例中，这座建于1992年的D级危房之所以能在50天内完成应急抢险改造并重新投用，关键在于创新运用了“诊断—策划—实施—运营”四步工作法，并建立了“预算+资产”联动机制 。

　　这意味着，在制度层面必须打破行政事业单位资产与经营性国有资产之间的藩篱，允许对资产的功能进行重新定位，甚至允许对危房进行“原拆原建”并适当增加建筑面积以平衡改造成本。

　　其次，估值是交易的难点。传统的资产评估方法往往难以适用于经营权，尤其是涉及碳汇、数据、未来收益权等新型要素时。湖南建立跨十部门的自然资源资产组合供应协同推进机制，并印发供应方案编制指南 ，本质上是在为“怎么定价、怎么交易”建章立制。

　　国企在推进经营权盘活时，必须引入专业机构，探索适应新业态的估值模型，既要防止国有资产流失，也要避免因定价过高而导致流拍。

　　最后，容错与激励机制是动力源泉。滨州市国资委开展市属国有企业“沉睡”资产“焕新”专项行动，明确提出通过顶层设计构建“资源整合、运营提升、分类处置、效益提升”四位一体体系，并设定三年动态清零目标 。

　　这种自上而下的专项行动，不仅提供了方法论，更传递了允许试错的明确信号。只有建立了与盘活成效挂钩的薪酬分配机制，才能真正激发基层干部“敢啃硬骨头”的内生动力。

　　经营权盘活，是一场关于价值的深度挖掘，也是一次关于体制的勇敢突围。从本溪的停车位到平阴的低空经济，从桃江的竹林到钱塘江的隧道，这些鲜活的案例共同指向一个事实：国企的“家底”远比账面上看到的更为丰厚。

　　在高质量发展的新征程上，经营权盘活不仅是为了化解债务压力、补充财政收入，更是为了通过市场化的手段重新定义国有资本的功能。当沉睡的资产被一一唤醒，当模糊的产权变得清晰可交易，当传统的建设者转型为精明的运营商，国有企业必将释放出前所未有的活力。

　　这既是经济账，也是改革账，更是一篇关乎未来的大文章。在盘活与焕新的过程中，国企需要保持足够的耐心与智慧，既要有“山重水复疑无路”时敢于探索的勇气，也要有发现价值、精雕细琢的匠心，唯有如此，才能在存量时代的浪潮中，书写出“柳暗花明又一村”的崭新篇章。